• 浅析我国行政诉讼受案范围的立法不足及完善

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    2019-04-22
  • 文/cabet883亚洲城 李雅洁

    浅析我国行政诉讼受案范围的立法不足及完善

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    摘要:我国《行政诉讼法》实施近二十年来,对于保障公民权利,监督行政机关依法行政起到了重要作用。但是由于《行政诉讼法》受案范围相对狭窄,在许多情况下,公民、法人或者其他组织的合法权益虽然受到了违法行政行为的侵犯,却因为不属于法律规定的受案范围,使得他们的合法权益得不到法律的保护。随着我国经济水平的发展和行政法制的逐步完善,修改完善行政诉讼制度、扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高。因此,反思我国行政诉讼受案范围存在的不足,完善我国《行政诉讼法》有关受案范围的规定,势在必行。

    一、行政诉讼受案范围及其意义

    行政诉讼受案范围,又称“行政审判权范围”或者“可诉行为范围”,是法律规定人民法院受理行政案件的范围。受案范围在行政诉讼中具有重要意义:对法院而言,受案范围是受理案件、解决争议的依据,体现了法院对行政行为进行司法审查的界限;对行政机关而言,受案范围体现了行政权力应受法院监督的范围;对公民、法人和其他组织而言,受案范围意味着是他们请求人民法院对其合法权益受违法行政行为的侵犯给予司法救济的权利。因此,行政诉讼受案范围体现了在行政诉讼中的司法权、行政权和公民权三者的关系。一个国家行政诉讼受案范围的大小直接反映了这个国家行政法治的水平,也体现了这个国家法律对公民权利保护的程度和范围。完善行政诉讼的受案范围,对于保障基本人权、促进依法行政、完善社会主义民主与法治,无疑起重要作用。

    二、我国行政诉讼受案范围的现状

    (一)受案范围的确定标准

    我国行政诉讼受案范围的确定标准符合我国政治制度的特点,即我国是人民民主专政的国家,政体上实行人民代表大会制度,人民代表大会是国家的权力机关,行政机关由权力机关产生,受权力机关监督,对权力机关负责,是权力机关的实行机关。基于此,对于宪法和有关组织法规定的、属于权力机关职权范围内的事项,如受理并审查、撤销行政机关违宪和违法的行政立法事项,目前就不属于行政诉讼的受案范围。

    (二)受案范围的确定方式

    根据现行《行政诉讼法》和最高人民法院2000年3月10日公布的《最高人民法院关于实行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的说明》(以下简称《说明》),我国采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围,即概括式和列举式。

    1、行政诉讼受案范围的概括式规定

    概括式是对法院受理行政案件的范围作出原则性统一的规定。例如:《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《说明》第1条第1款规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这些规定都是采用概括的方式规定了行政诉讼的范围。

    2、行政诉讼受案范围的列举式规定

    列举式是对法院应该受理和不能受理的案件从行为的角度加以列举,包括肯定列举式和否定列举式。

    肯定列举式如《行政诉讼法》第11条第1款,列举了八项具体行政行为作为行政诉讼的受案范围,包括:对行政机关行政处罚不服的;对行政机关行政强制措施不服的;认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;认为行政机关不履行保护人身权、财产权的法定职责的;认为行政机关没有依法发给抚恤金的;认为行政机关违法要求履行义务的;认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

    否定列举式如《行政诉讼法》第12条,排除了下列行政行为的可诉性:国防、外交等国家行为;行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。《说明》第1条第2款进一步明确了下列行政行为不可诉:公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;调解行为以及法律规定的仲裁行为;不具有强制力的行政引导行为;驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

    三、我国行政诉讼受案范围存在的不足

    根据1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》,我国关于行政诉讼受案范围的规定采用概括式、肯定式列举和否定式列举(排除列举)的立法方式。在我国的司法实践中,新的行政争议不断涌现,彰显行政诉讼的受案范围明显过窄,公民宪法层面的权利得不到有效救济。虽然最高人民法院于2000年3月10日公布《最高人民法院关于实行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的说明》(以下简称《若干说明》),以司法说明的形式略微扩大了行政诉讼的受案范围,但这只是小范围的添补,没有发生实质性的变化,以至于行政诉讼法在保护公民权利和制约行政权方面明显存在不足,主要表现在以下几个方面:

    (一)立法模式混乱

    《行政诉讼法》第二条规定以概括的方式对行政诉讼受案范围做了原则性的规定,第十一条以肯定的方式列举了八项具体行政行为作为行政诉讼的受案范围,将行政诉讼受案范围限于行政主体侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为,除法律另有规定,对涉及政治权利或其他权利的行政行为则排除于行政诉讼受案范围之外。而且第十一条对可诉行政行为的肯定性列举,有时以行政行为的性质为划分标准,如行政处罚、行政强制措施;有时以行政行为的内容为划分标准,如侵犯法定的经营自主权,违法要求履行义务的;有时以作为和不作为为划分标准,如拒绝颁发许可证和执照,没有依法发放抚恤金,拒绝保护人身权和财产权等。这种以多元标准面目出现的肯定性列举,其结果必然导致受案范围相互交叉或者重复甚至遗漏的现象。第十二条又采用了否定的方式列举了四种不可诉的行政行为,《若干说明》第一条第二款将不可诉的行政行为扩大为六类,由此造成那些处于肯定和否定范围之外的行为,如行政裁决行为,技术鉴定行为等能否进入行政诉讼就成了法律盲区。

    (二)可诉行政行为过窄

    从以上的规定可以看出,我国现行行政诉讼受案范围仅限于外部的、具体的、涉及人身权与财产权的行政行为。对公民权益影响重大的抽象行政行为、内部行政行为、终局行政裁决行为等都被排除在受案范围之外。笔者现结合我国行政诉讼制度对以下三种行政行为排除于受案范围之外的弊端做简略分析:

    我国《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在受案范围之外,不利于保护行政相对人的合法权利。众所周知,具体行政行为是针对个别人的,即使违法,对相对人造成的损失也是局部的,但抽象行政行为是针对普遍对象做出的,具有反复适用性,一旦违法,将会给许多人造成损失。法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼,某一具体行政行为被判决撤销或变更后,而作为该行为依据的行政抽象行为依然存在,并可能被反复适用,其结果必然导致相同的违法行政行为的再现,产生不必要的重复诉讼。而且,由于缺乏对抽象行政行为强有力的外部制约机制,抽象行政行为违法问题日趋严重,有些地方和部门利用手中的行政立法权,肆意扩张本地区本部门的权限,违法征收财物、摊派费用、设置劳役,造成相对人的合法权益得不到保障。

    我国《行政诉讼法》将内部行政行为排除在受案范围之外,使行政机关工作人员丧失了司法救济的权利和机会。行政机关对其工作人员的人事管理行为,不仅涉及到该工作人员的职务权利和义务,也涉及到工作人员的公民权利和义务。例如,根据《中华人民共和国行政监察法》第二十条第三款的规定,检察机关有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出说明和说明。这一行政行为主要适用于国家工作人员,且也是对人事事项采取的强制行政措施,但这一行政行为涉及的不是工作人员职务上的权利义务,而是公民的权利义务,即人身自由权。

    四、我国行政诉讼受案范围的完善

    (一)实行可以审查的假定原则依照我国现行宪法的有关规定,公民的合法权益因国家机关或者国家机关工作人员的违法失职行为受到侵犯而遭受损失的,有依法提起诉讼和要求赔偿的权利。而行政诉讼的主要目的就是保护公民、法人或者其他组织的合法权益免遭违法行政行为的侵犯,并在受到侵犯造成损害时提供及时有效的司法救济,即只要行政相对人的合法权益受到违法行政行为侵犯就有权提起行政诉讼。因此,实行可以审查的假定原则是实现行政诉讼目的的需要。行政行为原则上都假定属于能够审查的行为,除例外情况外,一切行政行为都可以接受司法审查,无须法律明文规定。

    (二)改变受案范围的确定方式

    我国行政诉讼受案范围的确定方式应由概括式的规定和肯定列举式、否定列举式并存的混合式受案范围确定方式,改为概括式与只存在否定列举式的混合式确定方式。对于哪些行政行为属于法院审查的范围采用概括方式规定,即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益时,有权向人民法院提起行政诉讼;对于法院不宜受理的行为采用列举排除的方式加以规定,即凡是法律明确排除的行为,法院不得受理,除此之外,都属于行政诉讼的范围。这种方式大大拓宽了行政诉讼的受案范围,更加符合立法精神和宪法原则。“国外的经验告诉大家,概括式(肯定概括加否定列举)的立法模式是目前很多国家普遍采取的一种模式”,并且“是各国行政诉讼发展到成熟阶段的共同特征”。

    (三)扩大保护相对人合法权益的范围

    人身权和财产权是行政相对人最基本的权益,应当受到行政诉讼制度的保护,但行政诉讼不能仅限于此,公民等行政相对人一方依照宪法和法律享有的其他一系列权利同样应得到行政诉讼法的保护。除了人身权和财产权之外,我国宪法和法律对公民一方的基本权利还包括其他大量合法权益,如果把受案范围只限于针对人身权和财产权,就会导致公民一方依照宪法和法律享有的其他一系列权利得不到行政诉讼法的保护。“现阶段随着社会政治经济体制改革的深化以及我国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会学问权利国际公约》的要求,再加上我国有关公民财产权、人身权以外的其他权利方面的法律、法规体系已经建立,因此侵犯有关公民财产权、人身权以外的其他权利的行为也应该纳入司法审查的范围。”

    五、结语

    总之,行政诉讼法中规定的受案范围,决定了公民、法人及其他组织,在权利受到侵犯时是否能够享有法律救济权,随着国家法治化水平的不断提高,人们权利意识的不断增强,反思和完善行政诉讼的受案范围,对充分保护行政相对人的合法权益,严格控制行政权力滥用,维护社会的稳定具有重要意义。


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    编辑:李雅洁


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