• 浅析行政诉讼中司法权与行政权的关系

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    2019-06-19
  • 文/cabet883亚洲城 李雅洁


    伴随着1989 年《中华人民共和国行政诉讼法》( 以下简称《行政诉讼法》) 的颁布,我国行政诉讼制度正式建立。然而,由于历史学问传统的影响以及行政诉讼制度建立较晚等原因,我国行政诉讼制度中存在一些不完善之处,其中包括国家权力之间的“分工合作”关系,过于集中的地方党权,人、财、物受制于行政机关的人民法院,不完善的行政诉讼法,较低的经济社会发展水平,最关键的是司法权和行政权关系的不顺,这是我国行政诉讼制度身陷困境的主要原因。接下来笔者将带领大家一起来分析其中之一的原因,行政诉讼中关于司法权与行政权的关系。

    一、 我国行政诉讼中司法权与行政权之关系现状

    我国《行政诉讼法》第1条中明确规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法”。从这一条可以看出,我国《行政诉讼法》对司法权和行政权之间的关系定位是维护和监督,而且是“维护”在前,“监督”在后。除此之外,从《行政诉讼法》中的其他条款和《最高人民法院关于实行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的说明》的相关规定可以看出,司法权对行政权不仅重维护,轻监督,而且更多地体现出司法权对行政权的容忍。 比如:

    1、《行政诉讼法》中关于行政诉讼案件受案范围的相关规定,将人民法院能够受理的行政案件限定在影响相对人人身权或财产权的具体行政行为范围内,将抽象行政行为、内部行政行为以及侵犯相对人其他权益的行政行为排除在外。受案范围的有限性必然导致司法权对行政权的监督乏力。

    2、《行政诉讼法》第5条规定人民法院对行政行为的合法性进行审查,从而排除了人民法院对行政行为合理性的审查,使得司法机关的审查很多时候局限于形式,而对实质问题无法深入审查。而事实上由于行政裁量权的大量存在,大多数行政行为属于合法而不合理的行为。对于这一类行政行为,可能其在实质上已经侵害了相对人的某种合法权益,但是司法机关却无法提供救济,因为其不属于司法机关的审查范围。监督深度的有限性,使得司法权对行政裁量权无能为力。

    3、《行政诉讼法》第44条关于诉讼不停止实行原则的规定,也体现了司法权在行政权面前的无能为力和监督乏力。一个错误行政行为的实行可能给相对人带来无法挽回的损失,而由于诉讼不停止实行的规定,大大削弱了司法权的救济作用,而事后的补偿或赔偿有的时候根本无法弥补相对人的损失。

    4、《行政诉讼法》第54条关于司法变更权的规定。司法机关只有在“行政处罚显示公正”的情况下才享有司法变更权,十分有限。而这有限的司法变更权在实践中效果也并不理想。实际上,由于行政机关的强势和司法机关自身的局限性,这有限的司法变更权也很少被适用。 此外,在现实运作中,行政权对司法权也存在着僭越的现象。一种情况是客观上的僭越,即由于法律制定的原因造成本应专属于人民法院的部分权力被授予行政机关。比如在行政复议、行政仲裁、行政机关居间裁决民事纠纷等行政行为中,行政机关行使的实质上就是司法裁判权。还有一个典型的例子,劳动教养、原有的收容遣送决定权等权力本应该由公安机关向人民法院提出申请,再由法院决定是否采取相关措施,而现在却绕过法院,直接由公安机关按照行政程序做出决定。另一种情况是主观上的僭越,即由于行政机关主观故意而发生的僭越司法权的现象。比如有的地方的不成文规定——所有行政案件必须经本级人民政府同意才能立案,而事实上只有那些行政机关可能胜诉的案子才会被准许立案。

    二、我国行政诉讼中司法权与行政权关系存在的问题

    ( 一) 行政诉讼中事实、法律问题难以区分我国行政诉讼制度确定司法权对行政权进行必要的司法审查,但对于审查对象的规定过于笼统。《行政诉讼法》第2 条规定人民法院的审理对象为“行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为”,第12 条更是列出了12 种人民法院所受理的诉讼种类,但人民法院要如何去审理案件,或者说人民法院在审查这些行政行为时究竟“审”什么,在整部《行政诉讼法》中却少有提及。

    《行政诉讼法》第5 条确定人民法院在行政案例审理时遵守合法性审查原则,笔者理解为这实际上是指法院对具体行政行为的审理限于法律问题。但这似乎不符合“以事实为依据,以法律为准绳”这一审判基本原则的要求。后者是不是意味着行政诉讼中法院的审查其实包括事实问题和法律问题两个方面呢? 如果答案是肯定的,那么显然和《行政诉讼法》第5 条的规定有相悖之处。进一步讲,如果法院的审查包括了事实问题和法律问题两个方面,那么对这两个问题的审查标准是统一的还是要区别对待呢? 如果是统一的,那么笔者对于法院能否专业、准确地对行政行为中的事实问题作出认定表示怀疑,毕竟行政行为的专业性是非常强的。如果二者的审理标准不是统一的,那么如何区别对待,法律依据又是什么? 而这所有的问题其实在我国现有的行政诉讼法律系统中找不到明确的答案。

    ( 二) 行政诉讼中司法权超出必要限度人民主权理论主张国家权力来自于人民,出于国家管理需要,人民将一部分权力让渡出来,形成国家公权力。问题是,权力一经让渡便脱离了其所有者的掌控,其在不断膨胀和扩大的过程中竟然反过来侵害其所有者—人民—的私有权利,这是权力主人断然不能容忍的。但有一点需要明确,就是这种审查应当保持在必要的限度内,最基本的应当是不影响行政权的独立行使。然而事实上,我国的行政诉讼制度中,司法审查在有些方面超出了这种必要限度。例如《行政诉讼法》第77 条第1 款授权人民法院在某些情形下可以直接变更行政机关已作出的行政行为或行政事实认定,笔者认为这一规定严重影响了行政机关行使行政职权的独立性,更是在事实上改变了行政行为的性质,因此这一规定既无必要又不合理。

    1、 第77 条第1 款关于“变更判决”的规定没有必要。《行政诉讼法》第69 条、第70 条已经明确法院在行政行为合法和行政行为不合法时分别可以作出的判决种类,第77 条第1 款“变更判决”之规定完全没有存在必要。

    2、第77 条第1 款关于“变更判决”的规定不合理。一方面,《行政诉讼法》第5 条已经明确指出,行政案件的司法审查是合法性审查。第77 条第1款所述之“行政处罚明显不当”,以及“行政行为对款额的认定”问题,笔者认为都应归属于自由裁量权范畴,也就是行政行为的合理性问题,“变更判决”的存在有悖于“合法性审查”这一基本原则。另一方面,行政管理活动涉及到许多领域的专业常识,法官只是法律专家而不是万能专家,不可能掌握所有领域的专业常识,那么由法官来对行政行为的合理性进行判断甚至通过判决作出一个新的“司法行政处罚”,笔者认为这是非常不合理的。这样做不仅使得司法权严重影响行政权的正常行使,而且也很难保证司法变更后的行政处罚的公正性。

    (三) 行政诉讼配套制度存在缺陷

    任何一种制度只有得到顺利运行才具有实际意义,否则即使设计得再完美,也只是空谈。行政诉讼制度也是一样,只有得到良好的运行才能实现司法权监督行政权之目的,否则也只能是停留在法条上的制度。而行政诉讼制度如果想要得到良好运行,离不开一套完整的、无缺陷的配套制度的辅助。但正如本文所指出的,行政诉讼制度在运行中出现了混乱现象,导致这种混乱的重要原因之一便是行政诉讼配套制度存在缺陷。

    1、法院的体制存在不合理之处。

    行政审判时,法院在司法上凌驾于行政机关之上,但审判活动之外,法院作为一级国家机关,其正常的工作想要开展离不开实体支撑,如一定数量的工作人员、必要的办公场所以及办公用品等等。按照现行行政体制,这些人事权、财政权等都掌握在各级政府部门手中,这就在客观上造成法院在很多方面是受制于同级政府的。现行体制下这种政府和法院的权力交叉,造成混乱的两权关系也不足为奇。

    2、行政法官的专业性值得商榷。

    需要指出的是,这里讲的专业性是指行政事务的专业性,而不是法律常识的专业性,行政法官队伍缺乏保障。与民事审判和刑事审判不同,行政审判有其自身的特殊性:行政诉讼解决的是由具体行政行为引起的、发生于作出具体行政行为的行政机关及行政相对人之间的纠纷,其经常带有强烈的行政领域的专业性与技术性,并且往往涉及行政自由裁量权的行使。而行政审判的目的和作用就是实现司法权对行政权的监督,但是将公平价值放在首位的司法权监督难免在一定程度上会影响行政权的效率,甚至可能影响行政权行使的自主性。在我国,大部分的行政法官没有从政经历,缺乏相应的行政素养和技术素养,这在一定程度上更加限制了行政审判的效率。

    三、我国行政诉讼中司法权与行政权关系存在问题之成因分析

    1、法制观念相对落后

    在我国,一方面,重实体轻程序的法律观念由来已久并仍在很大范围内存在。几千年的封建社会里,每朝每代都制定了自己的律法,古代法律在数量上可谓浩如烟海。但是这么多的法律中,不仅没有关于程序规定的专门律法,甚至在已有的法律中对程序的规定也很少。,绝大多数的人认为,结果公正才是真正的公正,程序是否公正并不那么重要。这种想法不仅仅是古代的传统,至今为止,仍有相当一部分人保持着这种想法。在一场诉讼中,从司法工作人员到诉讼参与人,参加诉讼时无一不是将更多精力放在实体问题上,均致力于如何更快更好地解决案件,至于诉讼程序,往往不是他们关注的重点。

    2、制度设计存在不合理之处

    司法权和行政权是国家权力体系中非常重要的两种公权力,这两种权力的良好运行是整个国家权力及权利得到良好运行的重要保障。然而,由于历史因素以及其他种种原因,我国现行制度中,司法权和行政权的关系有些“复杂”,甚至出现混乱状态。在整个国家制度中,既有司法权对行政权的侵犯,也有行政权对司法权的侵犯,更多的情况下,这种混乱并不仅仅是事实上的混乱,而是法律规定上的混乱,是制度设计上的不合理导致的。

    一方面,行政权侵犯司法权。《行政复议法》第30 条授权行政机关在某些事项上的复议决定为最终决定,剥夺司法权对这类事项的司法审查权。这种行政终局复议行为实际上是由行政权代替司法权行使了在这些事项上的最终决定权,是行政权对司法权的侵犯,但这种侵犯是“光明正大”的,因为它得到了立法支撑。

    另一方面,司法权侵犯行政权。《行政诉讼法》授权法院在“行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误”时可以判决变更,法院能否胜任这种行政专业判断尚且不论,单单是这一变更行为已经是司法权对行政权的严重侵犯。笔者认为这一规定实在是没有必要。

    四、正确处理行政诉讼中司法权与行政权关系的建议

    1、 区别对待行政案件中的事实问题和法律问题

    行政诉讼中,法院对具体行政行为的审查往往涉及到两方面的问题,即事实问题和法律问题。目前的做法是在审查时对这两类问题并不作区分,无论是事实问题还是法律问题,诉讼中法院都会进行重新审查并以法院自己的判断为准。至于之前行政机关对该问题作出何种判断,基本不会纳入法院的考虑范围。考虑到法官和行政官员的专业所长,笔者认为,审判中区别对待事实问题和法律问题还是很有必要的。

    因此,笔者建议行政诉讼中,对案件事实问题和法律问题区别对待。对事实问题采取“合理性审查为原则,重新审查为例外”的原则,保留行政权的职权空间; 而对于法律问题,则应当以重新审查为原则。对法律问题,不需要考虑行政机关之前的适用,完全由法官根据专业常识做出新的判断。

    2、明确行政诉讼中司法权的界限

    权力天然具有扩张性,现代社会的发展更使得行政权的扩张成为必然,但站在行政相对人角度,既希翼行政机关能够提供及时、全面和优质的服务,又不希翼行政权力侵犯自身的私权。退一万步讲,如果私权受到侵害无法完全避免,那么至少国家能够有完备的救济制度,将这种侵害所带来的不利影响降至最低。

    依法行政已经成为现代行政法治的基本要求,行政机关应当有基本的认识,那就是: 如果法律对其实施某种行为没有明文授权,那么该行为即为禁止实施。然而由于行政行为的单方性以及其自身所具备的强制性,再加上大量的行政自由裁量权的存在,行政权在实践中被滥用几乎不可避免。因此,司法权对行政权的监督和制约显得十分重要而且必要。但法院的司法审查应当保留在具体行政行为合法与否的范畴之内,至于其是否适当则留给行政权去判断。这样也契合了《行政诉讼法》第5 条规定的“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。其次,切实做到“司法最终”原则。笔者认为,行政争议应首先通过行政机关内部的争端解决机制来解决。当行政系统的救济途径无法满足相对人的需求或相对人对其结果不服时,再通过行政诉讼进行最终的救济。这样有利于发挥行政机关的专业性和高效率等优势,并且符合司法最终这一基本原则。

    3、 完善行政诉讼制度的配套制度

    我国宪法规定人民法院独立行使审判权,却没有规定人民法院的体制独立。在人事、财物都受制于行政机关的情况下,要求法院在行政审判中完全不受行政机关影响实在是非常困难。因此,笔者认为,想要法院能够做到独立行使审判权,首先应当从体制上保障法院的独立性,使法院从人事、财物等方面脱离行政机关的限制,这样一定能够更好地发挥法院对行政权行使的监督作用。而且,我国正在深化司法体制改革,相信不久的将来这一问题一定可以得到很好地解决。

    另一方面,行政权涉及范围十分广泛。行政诉讼中,法院审查行政行为时涉及到的往往不只是法律问题,还包括很多专业的行政技术问题。在我国目前的体制下,法官和行政官员分属两个系统,绝大多数的法官缺乏行政事务经历和相关常识,行政专业性不够。鉴于此,笔者认为,我国可以建立行政案件的行政专家库,根据案件具体需要选取相关领域的专家参加案件审理,参考专家在行政事务中的专业判断。条件允许的情况下,也可以在行政法官队伍中吸取一部分行政专家,以增强法官专业性。




    编辑:李雅洁


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