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浅谈负担抵押土地因闲置导致无偿回收情形下抵

文/cabet883亚洲城  张晗冰

 现实中常见有企业、企业向金融机构抵押土地使用权以获得融资,由于种种原因企业经营不善,即使获得融资也未能充分开发已取得的土地,亦或企业自获得出让土地之初即无能力开发该土地,从而导致该土地符合《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)(以下简称《办法》)第二条所称闲置土地。

 一、抵押权人在土地被无偿回收时无实质性权利

 根据《办法》规定,出让土地未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定,报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人。从该条规定来看,《办法》并未赋予抵押权人任何实质性权利,其仅作为抵押土地无偿回收时的被通知人,享有相应的知情权。一旦抵押土地被政府无偿回收,抵押权人既无有偿回收土地情形下以补偿款获得优先受偿之待遇,亦无直接的法律、法规依据向政府或利害关系人(实践中即使可以向抵押人主张权利也很难落实)主张权利。从法理角度分析,抵押权作为从属性权利,闲置土地的无偿回收即意味着主权利的灭失,作为从权利的抵押权自然消灭。因此,在上述情况下抵押权人的权利难以获得保障。

 二、行政权与司法权的角力本质是责任如何公平分配的问题

 一方面,抵押权人为保护自身权益向法院申请强制实行,请求依法实现抵押权;另一方面,行政机关同样有充足的依据依法行使无偿回收土地的权力。究竟行政权优先还是司法权优先?笔者认为两者互不影响,其表象为司法权与行政权的角力,实则是一个关于责任如何公平分配的问题。司法权和行政权分别代表不同社会利益主体的诉求——司法权保护私人利益,对抵押权的保护即是对私人主体财产安全的保护;行政权保护公共利益,无偿回收闲置土地的根本目的在于加快土地流转,促进土地效用最大化,同时惩戒浪费土地资源之行为。部分学者建议应由抵押权人优先受偿无偿土地回收后再次出让的价款,以保护抵押权人的利益。笔者认为该逻辑看似合理,实则不合理。按照上述方法操作,其结果是由政府补偿抵押权人损失,政府为所有抵押人的过错买单,而抵押人仅仅只是接受了行政处罚,实质未承担任何民事责任。政府作为一个国家的管理机构应当承担维护社会稳定,帮助企业发展的职责,但不应为企业因自身决策不力,经营不善原因导致的困境买单。

 三、现行法律框架下如何较好的保护抵押权人利益

 为保证责任落实公平公正,抵押人能够实质性为其过错承担责任。针对本文讨论的抵押权人利益保护问题,笔者有以下两点建议仅供参考:

1.抵押权人应在接受抵押人提供土地抵押前做好尽职调查工作,具体应查明待抵押土地是否属于《办法》规定的可无偿回收土地。如实际情况表明该土地属于或可能属于可无偿回收土地,则抵押权人应当要求抵押人另行提供其他担保方式。由此从源头杜绝抵押土地被无偿回收后抵押权人无法主张权利的困境,同时也较好的将相关不利后果(如:增加抵押人的权利负担)落实于抵押人处。

2.《民事诉讼法》第二百五十一条规定:“在实行中,需要办理有关财产权证照转移手续的,人民法院可以向有关单位发出协助实行通知书,有关单位必须办理。”最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院实行和国土资源房地产管理部门协助实行若干问题的通知》(法发〔2004〕5号)第三条第二款规定:“国土资源、房地产管理部门在协助人民法院实行土地使用权、房屋时,不对生效法律文书和协助实行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的,可以向人民法院提出审查建议,但不应当停止办理协助实行事项。”   

    为了更好地保护抵押权人利益,在现行法律框架下应强调抵押权人的主动性。在闲置土地未被收回前,法院已经做出生效裁判并向国土资源主管部门发出协助实行通知书,国土资源主管部门应当按照相关规定办理过户登记的协助实行事项。因此,抵押权人应当尽早申请法院判决、实行相关土地,争取在国土资源部门强制回收前行使抵押权。经法院强制实行后,相关土地因拍卖等行为得以流转,抵押权人获得补偿,抵押人亦承受相应不利后果,最终实现责任的公平分配。

编辑:张晗冰   西北政法大学

专业:法学

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