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以行政强制法视角看行政强制拆迁

文/cabet883亚洲城    杜晨凯

《行政强制法》于2011年6月30日被第十一届全国人大常委会第二十一次会议通过;同日,经中华人民共和国主席令第四十九号公布;自2012年1月1日起施行。在《行政强制法》出台以前,新、旧拆迁条例对强制拆迁的期限、程序、适用条件及禁止性规定方面都规定的过于笼统,无法对强制拆迁形成有效约束,而《行政强制法》对此均进行了细化。例如《行政强制法》第四十三条:行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制实行。但是,情况紧急的除外;行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。再比如第四十四条:对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除;当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。这些规定在立法层面具体规范了强制拆迁,对强制拆迁执法实践具有积极引导作用。主要表现为:

1 明确了强制拆迁的性质,为其提供法律保障

首先,强制拆迁是一种具体行政行为,其具备具体行政行为的四个特征。第一,特定性。体现在强制拆迁是针对拟征迁土地范围内不履行拆迁决定的行政相对人实施,约束对象特定。第二,处分性。体现在强制拆迁的实施主观上有影响被拆迁人权利义务的目的,客观上亦产生了影响被拆迁人权利义务的效果,主客观相统一,对被拆迁人造成实际影响;第三,外部性。行政机关实施强制拆迁是出于公共利益的需要而针对被征迁人作出的行为,并非管理内部事务。第四,行政性。体现在强制拆迁实质上是行政机关运用其行政职权对公共事务进行管理。

其次,强制拆迁是具体行政行为中的行政强制实行。《行政强制法》将行政强制分为了行政强制措施和行政强制实行。根据该法第二条规定,行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为;行政强制实行是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。由此可知,行政强制措施仅仅是一种暂时性、控制性的行为,与行政许可、行政处罚不同,其最终结果并不会真正使得行政相对人的实际权益受到扩大或减少;而行政强制实行的最终结果会实际影响到行政相对人的权利义务。同时,行政强制实行存在一个必要前提即“行政决定”,因此行政强制实行的实施是为了实行行政机关对相对人所作出的具体的行政决定,该行政决定对相对人的权益进行了实质性处分。强制拆迁符合了行政强制实行“决定加实施”的模式:行政机关出于公共利益等目的,针对拟拆迁土地范围内的居民作出拆迁决定,对被拆迁人的财产权益进行处分;如居民不履行拆迁决定,行政机关就会以该决定为依据,依法实施强制拆迁[3]

《行政强制法》的施行使其成为了强制拆迁的法律依据第四章及第五章详细规定了行政强制实行应当遵循的法律程序,第六章规定了违法实施行政强制的法律后果,这些规定都为规范强制拆迁提供了法律保障。

2 对行政机关设限,保障被拆迁人合法权利

行政法的制度精髓就在于“控权”二字,约束行政权力、保障行政相对人权利是行政法永恒不变的主题。行政强制作为行政法体系中重要的一部分,自然受其主要原则约束。

首先,《行政强制法》中对强制实行作出了详细的程序性规定。第三十四至第三十八条是对具有强制实行权的行政机关进行直接强制实行的规定,例如行政机关应当事先以书面形式作出催告、催告后无正当理由仍不履行的可以作出书面的强制实行决定以及催告书、强制实行决定书的送达等。第五章规定的是无强制实行权的行政机关申请法院进行强制实行的程序规定,例如申请需提交的材料、人民法院受理的期限等。第四十四条直接对强制拆除违法建筑进行规定,要求行政机关对强拆予以公告,当事人在法定期限内不申请行政复议、不提起行政诉讼又不拆除的,行政机关才可以依法对该建筑实施强制拆除。

其次,《行政强制法》中对行政机关实施强制实行作出了限制性规定。例如第四十三条规定,行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制实行,也不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定,直接为行政机关实施强制实行设置了时间、方式上的限制,相对缓和了强制实行过程中公权与私权之间的矛盾,使执法方式更加文明化、人性化[4]

最后,《行政强制法》明确了行政机关错误实施实行或违法实施实行的法律责任,为前述程序性规定的具体实施增加、落实了法律保障。

《行政强制法》通过对强制实行程序的规定,使得强制拆迁有章可循,既达到具体行政行为内容的实现,同时更好的保护了行政相对人即被拆迁人的利益,充分发挥了政府维护社会秩序、加强公共建设的服务职能。

3 行政强制拆迁相较司法强制拆迁更具备优势

2011年初,随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台实施,原《城市房屋拆迁管理条例》也被相应废止。新的《条例》第二十八条规定,被征收人在法定救济期限内不复议、不诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制实行。由此可知,强制拆迁权被统一收归于人民法院行使。但由于我国的城市化尚处在发展中阶段,还在不断拆除、修建的过程中逐渐完善。为了符合城市发展的需要,加强社会公共学问建设,以行政机关作为强制拆迁的主体必然有其存在的合理性。

首先,行政机关就是依法行使国家权力、实行国家行政职能的机关,依法实施强制拆迁是其依法行使公共管理职能,发挥其维护社会秩序、加强公共建设功能的体现,因此其必然有权实施强制拆迁。其次,根据2013年3月出台的《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定,根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神,对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除,法律已经授予行政机关强制实行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政实行申请。这说明了针对违法建筑物等这类特殊拆迁对象,只能通过行政机关强制拆迁的方式来进行。最后,行政机关是作出拆迁决定的主体,按照行政法“权责一致”的基本原则,作出该拆迁决定的行政机关应对该行政决定的正确性、可行性负责。如果行政机关作出的拆迁决定错误,亦或是实施强制拆迁程序违法,被拆迁人均可以通过行政诉讼的方式来救济自己的合法权益。

而在《国有土地土地上房屋征收与补偿条例》中规定,由作出拆迁决定的市、县级人民政府申请法院强制实行[5]。以我国强制拆迁的现状来看,司法强制拆迁完全取代行政强制拆迁是不现实的。首先,人民法院无法作为诉讼的适格被告,如果法院错误地实行了强制拆迁决定,造成被拆迁人权益受损,那么被拆迁人就很难通过诉讼的途径得到救济。其次,目前我国司法权的独立性尚不完善,人民法院很难脱离政府独立行使司法权力,其与其他行政机关(例如财政部门)之间也存在相互制约、相互关联的关系,因此难以保证人民法院实行强制拆迁的公正性。最后,我国司法资源处在十分紧缺的境地。人民法院案件数量巨大,但司法工作人员包括法院实行人员远远不够。将强制拆迁交由人民法院实行无疑加重其压力,最终导致对行政决定的审查也仅仅流于形式,那么让法院参与强制拆迁也就失去了原有的意义。

编辑:杜晨凯   西安建筑科技大学

专业:法学

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